[摘要] 我国住房公积金制度自1994年建立以来，为解决城镇居民特别是中低收入家庭的住房问题发挥了重要作用。
一、深化公积金制度改革的重点在于明确改革的目标模式
我国住房公积金制度自1994年建立以来，为解决城镇居民特别是中低收入家庭的住房问题发挥了重要作用。截至2015年2月底，住房公积金缴存总额7．69万亿元，余额3．77万亿元，累计发放了2225万笔贷款，贷款余额2．63万亿元，占全部住房贷款余额的20％左右，较大部分用于支持和提高中低收入居民家庭的购房能力。尽管住房公积金制度取得了较好成效，但随着我国经济社会的发展，以及房地产市场运行总体上进入新的阶段，现行住房公积金制度在监管体制、运行机制、缴存使用、风险防范等方面都暴露出较多问题。如各城市分散管理，资金不能跨市融通，不同城市资金短缺和资金闲置并存，使公积金资源不能得到更优化配置；管理链条过长，效率低；“管理中心”为事业单位，不具有金融职能，金融业务委托银行办理，导致管理成本高，利益结构失衡。这些问题亟需通过深化公积金制度改革加以解决。对公积金制度改革的内容，社会上对拓宽公积金提取渠道、扩大使用范围、增加提取的便利性等方面已取得共识；但在管理体制、运营模式、增值分配、有效防范资金风险等深层次问题上则存在较大分歧。分歧的关键在于对住房公积金制度改革的目标模式认识不一致。目前，亟需进一步厘清公积金制度改革的目标和方向，更有效地推进改革。
二、社会上对公积金制度改革目标模式的三种主要观点
目前，社会上在住房公积金制度的改革方向和目标模式的讨论中，主要有三种不同观点。
观点一：现有管理体制的基本框架不动，逐步完善相关机制。所谓基本框架不动，主要是指仍实行“公积金管理委员会决策、管理中心运作、银行专户存储、财政监督的原则”。管理中心的“事业单位”定位不变、管理体制不变和资金委托银行管理的运营机制不变。在此前提下，进一步放宽缴存条件，支持公积金异地提取使用，实现公积金在更大范围内统筹使用以及公积金贷款贴息和利息补贴办法等，逐步解决“部分群体缴存比例过高、使用范围过窄”等突出问题。通过完善资金监管体系，遏制公积金被“挪用”现象，保障资金安全。该模式的优点是回应了社会各界对公积金制度的一些诟病，能够解决部分问题，且因体制改革动作不大，容易被接受，改革阻力较小。但这一模式的大问题和局限，是不能从根本上解决现行管理体制下的深层次问题。例如，管理中心作为事业单位，不具有金融机构职能，不能按照规范的金融机构体制和管理方式进行监管，资金管理的专业水平低；资金容易受当地政府的行政干预，存在较大的风险隐患；资金管理与业务办理分离，缴存、提取、贷款等环节都需管理中心和受托银行双重审核，周期长，环节多，服务水平和效率低，缴存职工权益得不到更好的保障。
观点二：借鉴新加坡的中央公积金模式，将住房公积金制度纳入现有社保体系，打通养老、医疗、失业和住房这四大保障体系，构建“大社保”体系。新加坡的中央公积金模式就是从初为工人提供退休保障的强制储蓄计划，逐步演变成覆盖医疗、养老、住房、投资、教育等内容的综合社会保障制度。分为普通账户、医疗账户和特别账户，其中普遍账户的储蓄可用于住房、保险、获准的投资和教育支出。有专家认为，我国也应逐步向这一模式发展。该模式的优点是比较彻底地实现了公积金用途的多元化，对提高公积金使用效率、保障公积金缴存人利益都有一定益处。但是，这一模式也存在两个弊端，一是体制不兼容。社保体系是“现收现付、社会统筹和个人账户”的模式，有很强的社会统筹功能，与公积金制度的互助性和封闭性完全不同。二是现行社保体系亏空比较严重，个人账户没有实际资金，在人口老龄化趋势下预计缺口将进一步扩大，积累较多的住房公积金很有可能被用来“补缺口”，增加公积金制度的运行风险。
观点三：利用公积金制度已形成的基础，对原有制度和体制进行较大改革，组建政策性住房银行。这一观点认为，在现有公积金管理中心的基础上，组建国家住房银行，将住房公积金贷款风险准备金中的超额拨备转化为住房银行资本金。住房银行作为国家政策性银行，实行低利率，重点支持中低收入居民购买自住型住房。该模式的优点是：改革为规范的金融机构，纳入银行监管体系，有利于提高制度的规范性和透明度；建立金融机构垂直管理体制，消除公积金受地方行政干预而导致被挪用和占用的风险，提高资金安全性；按金融机构要求和管理，可以有效提高资金管理集约化、专业化和精细化水平，降低管理运营成本；可以使公积金资源在更大范围内实现优化配置，充分发挥住房公积金作用，保障缴存职工的权益。该模式的难点在于，住房银行的设立需要在资本金、从业人员资格等方面达到监管要求，但短期内这些条件很难完全具备。例如，在资本金筹措方面，如果按资本充足率的要求即使将公积金贷款风险准备金中500多亿元超额拨备作为资本金，财政仍需有相当的注资。另外，住房银行要通过发行专项金融债券、财政贴息贷款等办法，来扩大资金来源。这些都需要国家财政给予较大支持。
三、建议以建立政策性住房银行为目标，稳步推进公积金制度改革
1．建议以建立政策性住房银行为公积金制度改革的目标。在我国经济发展的新阶段，随着城镇化的持续推进和居民解决及改善住房条件的客观要求，促进居民特别是中低收入家庭的合理住房消费将是一项长期的任务，需要建立规范、高效、便利、专业化、且具有国家政策性职能的机构作为载体，通过政策性信贷支持居民合理住房消费的实现，提高其消费能力。综合比较以上三种观点，我们认为，住房银行模式既坚持了现行住房公积金制度支持缴存人购买住房的基本定位，又突出了现行公积金制度在存贷方面的金融属性。建议我国以政策性住房银行模式为公积金制度改革的目标。这也符合党的十八届三中全会提出的“建立公开规范的住房公积金制度，建立住房政策性金融机构”的改革要求。
2．做好住房公积金制度改革和建立住房银行模式的顶层设计。对于已运行了20多年的住房公积金制度进行改革，建立政策性住房银行，是一项大的制度和体制机制变革。建议组织专门力量进行深入调查研究，在借鉴国外经验的基础上，立足国情，做好目标制度的顶层设计。例如制度的基本框架、性质、主要功能和运营模式、管理体制等。为使改革顺利推进，建议改革可分阶段、分步骤进行。步，近期内重点解决住房公积金在缴存、提取、使用等方面的突出问题，如放宽缴存条件，实现较大范围内的缴存、提取和使用，简化提取手续等；通过省级统筹的方式逐步打破现行管理体系地方化的格局，提高资金利用效率，完善监管的体制机制。第二步，在目标方案形成后，及时推进住房公积金制度向住房银行模式的改革和转型。
3．在改革目标和制度的顶层设计基础上，重点研究改革的具体方案。例如，解决住房银行的资本金来源、运营体制、治理方式和改革的具体步骤、国家的具体支持政策等关键问题。
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