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江西加速确权激活沉睡农地资产

经济参考报  2015-04-29 16:37

[摘要] 作为深化农村改革的基础性工作,新一轮农村土地确权目前正在全国开展试点。虽在去年未被列入国家3个试点省份,江西省不等不靠、主动作为,率先开展新一轮农村土地确权,工作进度和成效走在试点省前列,成为“不是试点的试点”。

 

作为深化农村改革的基础性工作,新一轮农村土地确权目前正在开展试点。虽在去年未被列入国家3个试点省份,江西省不等不靠、主动作为,率先开展新一轮农村土地确权,工作进度和成效走在试点省前列,成为“不是试点的试点”。

在开展土地确权的基础上,江西还积极建构农村土地流转服务体系,培育新型农业经营主体,开展农村土地承包经营权抵押贷款等,激活了沉睡多年的土地资产,释放了农业农村发展活力。

“不声不响”搞确权土地流转提速增效

宜春市铜鼓县带溪乡西村村的吴兴荣,是江西领到新一轮农村土地承包经营权证的人。今年66岁的他告诉记者,去年3月,当地开始开展土地确权,5月11日他就拿到了新的土地承包经营权证,前后只花了两个多月时间。翻开吴兴荣新的土地承包经营权证,他家9块地的编码、位置、形状、实测面积、东南西北四至界限、参照物、承包年限等详细情况,都标得清清楚楚。

宜春市农业局副局长易勇波说,2014年,宜春市按照江西省统一部署,推进以“定成员、准登记、确实地、赋真权、颁铁证”为主要内容的新一轮土地确权。目前,全市开展确权工作的乡镇有182个、行政村2284个、村民小组26678个,分别占总数的97.32%、99.60%和99.34%。

作为深化农村改革的基础性工作,土地确权涉及面广、工作量大。2013年,中央提出用5年时间完成这项工作,并于去年在山东、安徽、四川3省开展试点。由于工作难度较大,确权进展缓慢。截至目前,共有1988个县、1.3万个乡镇和19.5万个村开展了这项工作,约占总数的69%、40%和33%。

记者了解到,江西目前有确权任务的111个县市区、1501个乡镇,都已陆续开展了这项工作。其中,97%的村民小组完成了调查摸底公示,65%的村民小组完成了调绘勘测,49%的村民小组进行了调绘勘测公示,并于去年5月份开始陆续颁发证书。

江西省农业厅党委书记陈日武说,经过一年的努力,江西农村土地确权工作进度和效果,已“不声不响”地走在了前列,得到了国家农业部的充分肯定,认为工作比试点省份做得还好。目前已有福建、湖南、河北、河南等省农业部门前来考察学习。

记者在江西调查发现,这里的土地确权登记颁证工作不仅进度快,而且很平稳。到目前为止,没有发生一起出村组上访事件,大限度地维护了农村社会稳定。对那些情况特别复杂、一时难以调解的矛盾和纠纷,江西的做法是,不为赶进度而急于求成,避免影响确权工作大局。陈日武说:“我们提出今年基本完成,就是坚持从实际出发,先易后难,剩下5%等今后时机成熟了再推进。”

土地确权的目的,在于促进现代农业发展,增加农民财产性收入。记者调研发现,在土地确权基础上,江西省积极建构农村土地流转服务体系,培育新型农业经营主体,开展农村土地承包经营权抵押贷款等,有效释放了农业农村发展活力。

随着土地流转的加快,江西省新型农业经营主体也呈现出加速涌现的势头。截至2014年底,全省家庭承包地流转面积973.8万亩,比上年增加50%,流转率超过30%;家庭农场从600家迅速增加到22000多家,种养大户、农民合作社较上年分别增加15%和29.8%。此外,农民还通过抵押、入股、出租土地等方式,拓宽了增加财产性收入的渠道。

牵住顶层设计“牛鼻子”尊重实际不搞“一刀切”

基层干部反映,新一轮农村土地确权的难点,在于政策上存在诸多不明确的地方,基层在操作时拿捏不准,因此不敢轻举妄动。

为破解这些难题,江西省先后派出100个调研组,深入全省432个乡镇、914个村、5450个农户和农业经济组织,访谈农民25196人次,形成调研报告300余篇。在此基础上,江西出台了确权登记颁证工作方案,发布了《确权登记颁证若干问题解答》《深化农业农村体制机制改革50题问答》等指导性文件,为确权工作提供了较为完善的顶层设计。

顶层设计是改革的关键。”江西省农业厅党委书记陈日武说,通过加强顶层设计,我们解决了土地确权中存在的三大敏感问题:首先,在确权中明确以二轮承包为基础,但也尊重农村实际和农民意愿,允许对承包地做小幅调整,但不能推倒重来;其次,确权中多出来的土地面积,归原来承包户所有;其三,除工业园区、城乡结合部、城中村和开展了高标准农田建设的土地外,其他一律确权确地,对确权确股不确地的,要做出编号、标明面积。

做好顶层设计只是步。确权工作涉及千家万户的切身利益,每个县、乡、行政村、村民小组的情况也是千差万别,因此,尽管有了顶层设计,也难以做到“一把尺子量到底”。

江西省在土地确权中明确提出,要以农民为主体,把主阵地设在村组,省里不搞统一模式、不搞“一刀切”。在牵住顶层设计“牛鼻子”、确保政策底线的情况下,赋予基层充分的自主权。确权方案制定、农户地块确认、矛盾纠纷化解等重大事项,都交由村集体或经济组织成员大会讨论决定。

“把重心设在村组,发动群众齐参与,确权工作的许多难题就迎刃而解了。”陈日武表示,这是江西在开展土地确权登记工作中探索出来的一条有效经验。

确权工作涉及面广、工作量大、难度不小,仅仅依靠农业部门的力量难以推动。江西土地确权推进较快,还得益于形成了“五级(省、市县、乡、村)书记亲自抓,四套班子(党委、人大、政府、政协)齐上阵,十万干部下村组,千万农户共参与”的工作格局,形成了一套土地确权的“江西工作法”。

为保证确权工作的顺利进行,江西专门设立了农业和农村体制改革专项小组,各设区市、县(市区)、乡镇成立了由党委一把手为组长的领导机构,把土地确权工作作为一项重要的政治任务来抓。

土地确权陷法律困境 基层盼统一指导政策

在新一轮土地确权工作中,江西也遇到了一些待解的难题。记者调查发现,在实际操作过程中,基层干部群众普遍反映,当前仍面临现行法律法规与实际情况相悖、相关法律法规之间相互矛盾等。这些问题亟需国家有关部门加以调整和完善,否则,将影响农村改革的全面深化和改革效应的充分释放。

我国现行农村土地承包法与农村实际脱节,是基层干部群众反映为强烈的问题之一。

江西宜春、鹰潭、上饶等地基层干部表示,《农村土地承包法》规定,承包期内发包方不得调整承包地,即便增人也不能增地,减人也不能减地。但从农村实际来看,大部分地区由于婚丧嫁娶等原因,土地一直随人口变动而“三年一小调、五年一大调”,现在农村土地承包关系和二轮承包时发生了很大变化。

上高县副县长陈海荣说:“以往,这种调整虽与法律相悖,但一直处于默许状态,而这一轮确权将从政策上使这种调整合法化,这便与现行土地承包法产生明显冲突,使土地确权陷入法律困境。”

我国现行农村土地承包法是2003年实施的,在过去很长一段时间内,为稳定农村土地承包关系提供了法律保障。但随着农业农村形势的变化,这部法律与农村现状出现了诸多不相适应的地方。

记者在铜鼓县调研了解到,当地一农村青年因盗窃被抓,公安部门在审讯时问他为什么盗窃。他说,他出生在二轮承包之后,村里没有分给他土地,他不盗窃吃什么?铜鼓县农业局局长金霄表示,土地确权前,农村各地还可以根据人口变动对土地进行动态调整;确权后,这种调整就不可能了,将会引发许多社会问题。

基层干部建议,《农村土地承包法》的修改,应结合当前农村土地权属关系现状和正在开展的土地确权工作,对承包地不得调整的相关规定进行修改,使之更贴合农村实际。

江西省农业厅农经处处长刘国昕建议,在法律修改前,要尽快以国务院名义统一出台政策,指导农村土地确权登记颁证工作,特别是缺失性的政策要抓紧出台,法规不明确的抓紧修订,口径不一致的要统一口径。

配套措施不完善显滞后 须防过度规模化非粮化

基层干部认为,土地确权只是深化农村改革的基础性工作,当前除相关法律法规亟需调整外,农村土地承包经营权抵押贷款、农业适度规模经营及农业支持体系等配套政策,也已显滞后,使现代农业的发展和农村改革的深化遇阻。

首先,应进一步完善农村土地承包经营权抵押贷款政策,出台可供基层操作的实施办法和细则。

“中央提出承包经营权可用于抵押担保贷款,但金融部门对此后顾之忧太多,其中主要的问题是一旦出现风险,如何来处置这个经营权。”陈日武说,银行也是要讲究效益、追究责任的。当前,土地的所有权是集体,承包权是家庭,经营权是企业、合作社等新型农业经营主体,一旦出现问题很难处置。

其次,应进一步完善农村土地流转政策,防止土地过度规模化。

土地确权后,吸引了大量工商资本进入农业领域。一些工商企业流转土地面积动辄成千上万亩,这样的经营规模是否过度?是否符合中央提倡的“适度规模经营”?

宜春市农业局副局长易勇波说,农业过度规模化往往和非粮化是连在一起的。一些工商企业大规模流转土地,种植的大都是效益较好的经济作物,有的甚至非农化。建议国家加强制度设计,促进农业适度规模经营,防止非粮化、非农化现象发生。

三是进一步完善农业支持体系,提高农业资金使用效率。

当前,我国支农惠农政策很多是和田块面积挂钩、直接补贴给农民的,以至出现了“种田的没补贴、不种田的拿补贴”现象。从江西情况来看,土地确权后,农户将普遍增加三分之一左右的土地面积,但这部分补贴却不会增加,现有农业补贴体系的问题将进一步凸显。基层干部建议,国家可以此为契机,对现行农业补贴政策进行调整优化。

陈日武说,去年国家给江西的农业支持资金是118亿元,其中有50亿元以直补等方式发给了农民。但多数基层干部认为,这部分资金“就像撒了胡椒面”,发挥的效益非常有限。

记者调研还发现,此次土地确权提出将赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,土地承包关系将保持稳定且长久不变。这让很多农民误认为今后土地就是自己的,在一定程度上存在土地私有化的认识误区。

采访中,当问及土地确权后带来的新变化时,不少农民对记者表示,以前农村土地承包关系不稳定,一块田这几年你种,过几年可能他种。“确权登记颁证后,这块田就是我自己的了。”

基层干部反映,这种认识具有一定的普遍性,积极之处在于农民比以前更加爱田护田,消极之处是存在一定偏差。如果不加以纠正,将导致今后农村土地在征用、流转、管理等方面面临诸多难题。

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